欧盟《关键原材料法案》：加强跨大西洋协调，降低对中国的依赖

2023.05

摘要: 虽然多方猜测认为欧盟于2023年初迅速推进其《关键原材料法案》与美国2022年8月16日颁布的《2022年降低通胀法》（Inflation Reduction Act，简称IRA）有关，但欧盟实施该法案的本质为通过加强跨大西洋联盟的方式，在关键矿物及原材料上的进一步降低对中国的依赖。然而，欧盟内部缺乏足够强大的财政力度和较为冗杂繁琐的审批流程，且外部仍然依赖与中国等国家在原材料供应链上的合作推进绿色转型，使该法案切实有效地实施面临重重困难。

前言

在中美欧绿色转型和绿色补贴领域的竞技中，中国与美国相继出台扶持关键原材料、能源和矿产供应链的相关政策。拜登政府于2022年末宣布出台的《2022年降低通胀法》使欧盟反应强烈，欧盟其后决定采取“果断举措”保护欧洲企业，以防止在补贴的刺激下，美国将在欧企业、投资、工作岗位从欧盟转移。欧盟委员会在2023年3月16日发布的《关键原材料法案》（The Critical Raw Materials Act），使中美欧在原材料产业链争夺战重回焦点。

一、《关键原材料法案》重点回顾

虽然多方猜测认为欧盟于2023年初迅速推进其《关键原材料法案》与美国2022年8月16 日颁布的《2022年降低通胀法》（Inflation Reduction Act，简称IRA）有关，但早在2020年9月3日，欧盟原材料安全供应受到新冠大流行造成的供应链中断严重影响的情况下，欧盟委员会便提交了关键原材料行动计划《关键原材料弹性：绘制更高安全性和可持续性路线》和《欧盟战略技术和行业关键原材料前瞻研究》报告，以确保欧盟获得稳定的关键原材料来源并减少对第三国的依赖，支持欧盟向绿色和数字化的经济过渡为长期目标。2023年3月16日，欧盟委员会在发布《净零工业法案》的同时正式颁布《关键原材料法案》（The Critical Raw Materials Act）提案及随附通讯。同日，欧盟委员会联合研究中心（Joint Research Centre）发布的前瞻性研究“欧盟战略技术和行业的供应链分析和材料需求预测”（Supply chain analysis and material demand forecast in strategic technologies and sectors in the EU），揭示了欧盟推动《关键原材料法案》的核心需求：根据研究中心的估计，在针对欧盟五个战略部门（可再生能源、电动汽车、工业、数字和航空航天/国防）的15项关键技术的价值链分析后，预测到2050年，欧盟对锂离子电池为欧盟电动汽车提供动力和用于储能目的的需求预计将猛增21倍。同时，基于风力涡轮机的发展，欧盟对稀土金属的需求到2030年将增长 4.5倍，到2050年将增长5.5倍。因此，为保证供应安全，针对关键原材料的法案的推进迫在眉睫。但截止至同年五月末，欧盟委员会暂未就预计何时与欧洲议会和欧盟理事会进行该案相关讨论和推进给出指示。

《关键原材料法案》主要包含内部和外部行动两大方向的举措：

在欧盟内部，该法案旨在加强欧盟内部诸如稀土、锂、钴、镍以及硅等34种对欧盟经济非常重要且难以获得的“关键”原材料的产能，并为原材料供应链的欧盟内部产能设定了明确的基准，目标在2030年前使欧盟的原材料供应从依赖外部单一供应国走向多样化。其中，欧盟特别强调了对于原材料的开采、回收与加工能力：

• 至少有10%的欧盟年消费量用于提取；

• 至少40%的欧盟年消费量用于加工；

• 欧盟每年至少有15%的消费量用于回收；

• 欧盟在任何相关加工阶段对每种战略原材料的年消耗量不超过来自单个第三国的65%。

此外，欧盟还确定了“战略”原材料清单，即对欧洲绿色和数字化转型以及国防和太空应用至关重要的且预计长期需求将大幅增长的资源。“战略”原材料包括铋、冶金级硼、钴、铜、镓、锗、电池级锂、金属镁、电池级锰、电池级天然石墨、电池级镍、铂族金属、磁铁用稀土、硅金属、钛金属和钨共16种原材料。

在欧盟外部，该法案重点在于优先推进并加强欧盟与“可靠”的主要供应国伙伴的相关合作，加强贸易关系，建立以欧盟为中心的CRM Club（全球关键原材料俱乐部），使欧盟原材料进口多元化。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩表示：“我们正在加强与全球可靠贸易伙伴的合作，以减少欧盟目前对一个或几个国家的依赖。以可持续的方式提高产量，同时确保我们欧洲企业的供应链实现最高水平的多元化，这符合我们的共同利益。”此前，欧盟及其成员国加入一系列美国牵头的能源矿产供应联盟，包括旨在促进全球关键矿产供应链的“矿产安全伙伴关系”（MSP）和“可持续关键矿产联盟”等，致力于对美国有利的资源开采高标准。相比较下，CRM Club则希望区别于传统的消费国与资源丰富国关系，“将消费国和资源丰富国联合起来，促进对生产国的可持续投资，并使它们能够向价值链上游移动”，以此吸引如非洲地区的资源聚集但陷入贫困陷阱的第三世界国家的合作。

二、欧盟《关键原材料法案》是否尝试与中国脱钩？

根据欧盟委员会颁布的声明，《关键原材料法案》的根本目的在扩大欧盟制造关键碳中和技术的规模，以确保安全、可持续和有竞争力的清洁能源供应链，实现欧盟到2050年的气候和能源雄心。然而，由于欧洲能源及矿产资源供应严重依赖第三国供应商，欧盟《关键原材料法案》在此时颁布与对抗美国及中国出台的一系列绿色政策有关。

美国国会于2022年8月通过的《2022年降低通胀法》计划未来十年将投入约3690亿美元至气候及能源安全领域，并实施对新能源汽车及可再生能源技术产业的绿色投资税收减免。这将对欧洲企业产生较大冲击，因为该法案极有可能导致相关领域的清洁技术投资以及工作岗位从欧洲转移回美国。由于高额的美元投资补贴，如大众汽车等企业正考虑将汽车电池厂的投资转移到美国以获得105.4亿美元的投资补贴。甚至欧盟本地企业，如一家开创化学回收技术的瑞士公司苏尔寿股份公司，也正在将其投资转移到美国。因此，英国皇家战略研究所等智库研究院称欧盟《关键原材料法案》旨在对抗美国《2022年降低通胀法》对欧洲绿色能源及原材料价值链的冲击。

然而，在欧盟《关键原材料法案》出台前后，美国就已经进行了密切的跨大西洋协调以避免意外摩擦，试图减缓跨大西洋在补贴和其他措施方面引发的紧张局势。2023年3月10日，拜登和冯德莱恩在白宫举行会晤，并表示将“立即开始就一项有针对性的关键矿产协议进行谈判”，以确保《2022年降低通胀法》不会极大损害欧盟的利益，并承诺在欧盟开采或加工的矿产将计入清洁车辆税收抵免。美国和欧盟之间关于原材料合作伙伴关系的谈判也标志着全球关键原材料俱乐部的开始，美国向包括欧盟成员国、日韩等诸多盟友妥协，避免《2022年降低通胀法》的大规模产业冲突，并试图走向更紧密的多边合作。3月28日，美国日本签署电动汽车电池矿物贸易协议，加强两国的电池供应链且让日本汽车制造商获得7500美元的美国电动汽车税收抵免。该协议禁止两国对电动汽车电池最关键的矿物（包括锂、镍、钴、石墨和锰）实施双边出口限制。作为向欧洲做出让步的交换，美国也期望利用欧盟为中心的“全球关键原材料俱乐部”作为一个有别于“矿产安全伙伴关系”（MSP）和“可持续关键矿产联盟”的额外平台，鼓励“志同道合”的国家减少对中国的依赖。

与美欧就原材料与行业供应链问题逐渐缓和的关系相对，中欧就绿色转型所需原材料之间的争夺则更为明显，与欧盟实施的一系列绿色新政的长期目标保持一致。中国制造2025年政策促进了太阳能、风能和电池制造领域大规模规模经济的增长，这给欧洲市场和可再生能源制造商带来了剧烈震动。例如，由于中国太阳能板等新能源产品在欧盟市场所占的超高份额，欧盟自2013年起已发动两次对中国太阳能产品的反垄断调查。而在关键原材料方面，中国对稀土的垄断，以及中国控制着大部分铜、钴、锂等新能源相关的全球供应链和储备，也让欧盟在关键及战略原材料供应上对中国形成依赖。根据前瞻产业研究院报告称，中国尤其在原材料提取和加工阶段上控制着战略技术供应链。在报告分析的所有技术中，欧盟在价值链的上中下游均十分依赖从中国进口。因此，相较于对抗美国绿色补贴方案带来的短期冲击，欧盟《关键原材料法案》的颁布更多是为了更长远的目标——未来十年在关键原材料供应上降低对中国的依赖，通过建立坚实多元的“可靠”盟友关系来多元化关键原材料供应。

三、《关键原材料法案》的可行性及挑战

在欧盟内部，资金问题是永恒的话题。欧洲需要时间和资金来扩大其国内绿色能源制造能力，而欧盟的反应显然缺乏足够的财政力度。BMO的资本市场商品分析员Colin Hamilton指出，与IRA的规模相比，欧盟的绿色产业政策承诺的资金非常少。2030年前减少对中国电动汽车电池的依赖预估需要超过160亿美元新的资本支出。而欧盟并没有足够多的可用资金，这意味着资金将落在欧盟成员国身上。因此，欧盟只能依靠政策吸引私人投资者的注意，同时鼓励成员国充分利用现有的国家援助框架，依靠调整和加快监管和审批流程、允许欧盟成员国为绿色转型提供补贴。不过，Renew Europe表示，补贴行业不是灵丹妙药，并且欧盟绝不能冒险危及单一市场的公平竞争环境。而制定良好的监管框架则至关重要，这将加速可再生能源的部署和向净零经济的过渡。

然而，欧盟的审批环境令人堪忧。欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿称许可审批流程“太长了”，并表示希望将处理时间从目前的平均五年减少一半。且鉴于整个欧盟内部对供应链监控的监管越来越严格，以及对环境、社会和治理（ESG）标准的要求，目前没有标准化的方法来了解来自欧盟以外的矿物是否得到负责任的开采，而欧盟内采矿业发展和加工能力有限。由于环境问题以及不利于建立矿山的冗杂立法流程，欧盟的采矿将困难重重。瑞典、芬兰和葡萄牙是最有可能建设新矿山的地点，但这三个国家都可能面临各自的立法障碍。然而，矿业投资和审批的前置时间长，将难以快速提高产量以满足需求。

在对外行动中，欧盟的全球关键原材料俱乐部计划包含非洲的矿业。欧盟虽希望通过外部合作来促进其关键材料供应的可持续性，且欧盟参加Indaba和PDAC这两个对非洲矿业最重要的活动是一个良好的开端，但具体项目的推进非常缓慢。2022年10月末欧盟与纳米比亚达成的一项向欧盟出口稀土材料仍未签署，除了在今年5月26日跟进与该协议相关的开发撒哈拉以南非洲最大的绿色氢能项目外，并无其他动静。而在EV电池原材料领域，其主要竞争对手中国已经大举入股非洲矿山。2023年4月，在纳米比亚的锂矿场成为了中欧竞争的重点，而华友钴业为代表的先一步投资及中国在该地区较为成熟的基建设施使谁已经在非洲最新的锂矿场抢先一步一目了然。因此，在自身不占优势但诸如加拿大、澳大利亚、英国和南非等盟友的企业在非洲已进行了较为成熟的矿产勘探及投资的情况下，欧盟只能通过促进非洲矿业部门、欧洲工业和非洲国家之间的联系，围绕共同目标建立一个强大的联盟。

在非洲以外，欧盟与其他潜在合作伙伴之间已在往较好的方向推进，但仍需要多方协调并更新内部能力。例如，欧洲计划成立关键原材料委员会（CRMB）将负责监督国际伙伴关系的合作进展，并确定哪些第三国应优先签订此类合作协议。欧盟已经与新西兰、智利和即将与澳大利亚达成的自由贸易协定中纳入专门针对原材料的章节。委员会还一直在努力与加拿大、乌克兰、纳米比亚和哈萨克斯坦等国家建立新的伙伴关系，以实现其供应链的多元化。这些国家将一定程度上帮助欧盟实现供应链多元化。例如，加拿大拥有较为稳定的稀土供应及加工技术，而澳大利亚则拥有锂和稀土储量，并拥有唯一一家开采稀土的西方公司Lynas。此外，欧盟成员国也各自积极谋求生路：德国于2023年1月和智利签署了“德智矿业、原材料和循环经济伙伴关系合作协议”。两国经济部还签署了研究、开发和创新领域合作谅解备忘录。德国和阿根廷签署了两份意向书：一份旨在加强能源转型方面的合作并继续能源对话，另一份旨在为阿根廷共和国的“德国加速器”开发示范项目。

四、结论

综上，欧洲颁布的《关键原材料法案》在欧盟绿色新政的大背景下，其根本目的是在短期内减轻欧盟对外界单一来源的依赖，长期目标则服务于欧盟绿色经济转型。然而，欧盟内部缺乏足够强大的财政力度和较为冗杂繁琐的审批流程，且外部仍然受到中国等国家在原材料供应链上的掣肘及对盟国的极大依赖，使该法案切实有效地实施面临重重困难。而欧盟近两年加入一系列美国主导的矿物和原材料俱乐部，自身尝试组建“全球关键原材料俱乐部”，预示该法案的本质是通过加强跨大西洋联盟的方式，在关键矿物及原材料上降低对中国的依赖。 （首发：海国图智研究院《人工智能资讯周报》第218期，2023年五月刊）